Uchwała o poręczeniu kredytu dla MZEC niezgodna z przepisami prawa? RIO odrzuciło uchwałę!

Uchwała Nr 13/742/2023

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 9 maja 2023 r.

Na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1668) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, z późn. zm.) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu: stwierdza nieważność uchwały Nr LXIII/631/2023 Rady Miejskiej Koła z dnia 6 kwietnia 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie przez Gminę Miejską Koło poręczenia kredytu długoterminowego planowanego do zaciągnięcia przez Miejski Zakład Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w Kole, z powodu sprzeczności z przepisami prawa wskazanymi w uzasadnieniu do uchwały.

Uzasadnienie

Przedmiotową uchwałą doręczoną tutejszej Izbie w dniu 17 kwietnia 2023 r. Rada Miejska Koła powołując się na art. 18 ust. 1, art. 58 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 94, 212 ust. 1 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, wyraziła zgodę na udzielenie poręczenia spłaty kredytu długoterminowego, planowanego do zaciągnięcia przez Miejski Zakład Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w Kole do kwoty 13.200.000,00 zł z przeznaczeniem na "zakup praw do emisji CO2 oraz miału węglowego i biomasy". Z postanowienia § 1 ust. 2 uchwały wynika, że poręczenie obejmuje spłatę rat kapitałowych i odsetek w terminach ich spłat, tj. w latach 2024 – 2030. Na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, Regionalna Izba Obrachunkowa w Poznaniu zawiadomiła Przedstawicieli Gminy o wszczętym postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do uchwały Nr LXIII/631/2023 Rady Miejskiej Koła z dnia 6 kwietnia 2023 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie przez Gminę Miejską Koło poręczenia kredytu długoterminowego planowanego do zaciągnięcia przez Miejski Zakład Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w Kole, wyznaczając termin jej rozpatrzenia na dzień 9 maja 2023 r. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, w dniu 5 maja 2023 r. wpłynęły wyjaśnienia Radcy Prawnego legitymującego się pełnomocnictwem Burmistrza Miasta Koła. W posiedzeniu Kolegium uczestniczyli zdalnie Radca Prawny oraz Skarbnik Miasta. Radca Prawny podtrzymał wyjaśnienia złożone przy piśmie z dnia 5 maja 2023 r. i w jego ocenie uchwała nie narusza przepisów prawa.

W doręczonych wyjaśnieniach zwrócił uwagę, że rozgraniczenie kompetencji w zakresie udzielania poręczenia danemu podmiotowi pomiędzy organem wykonawczym a uchwałodawczym, a także forma dokonywanych przez ww. organy  czynności w tym zakresie, budzi kontrowersje zarówno doktryny prawa administracyjnego, jak i orzecznictwa sądów administracyjnych oraz organów nadzoru. Ponadto poinformował, że poręczenie będzie miało skutek dopiero począwszy od roku 2024, dlatego też organ stanowiący dokonał zmiany uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, poprzez ujęcie w niej kwot niezbędnych do ewentualnej spłaty zobowiązania bezpośrednio po podjęciu uchwały w sprawie poręczenia. W § 1 ust. 2 uchwały wskazano, iż poręczenie do wysokości 13.200.000 zł w poszczególnych latach budżetowych - począwszy od 2024 r. będzie obejmowało zindywidualizowane raty, a § 2 ust. 1 wprost stanowi, że zabezpieczenie spłat wynikających z poręczenia będzie ujmowane w budżecie na lata 2024-2030 w wysokości uchwalanej każdorazowo w uchwale budżetowej. Radca Prawny wskazał również, iż Bank Gospodarstwa Krajowego z siedzibą w Warszawie wymagał przed podpisaniem umowy kredytowej ze spółką komunalną Gminy Miejskiej Koło, podjęcia stosownej uchwały w zakresie udzielenia przez gminę poręczenia.

W konkluzji wypowiedzi Radca Prawny poinformował, że Rada Miejska Koła na sesji w maju  2023 r. ustali w budżecie kwotę, do której Burmistrz może udzielać poręczeń. Rozpatrując sprawę uchwały Kolegium Izby po zapoznaniu się z jej treścią oraz wyjaśnieniami Przedstawicieli Miasta ustaliło i zważyło, co następuje. Rada Miejska Koła w uchwale budżetowej na 2023 rok po zmianach nie ustaliła maksymalnej wysokości poręczeń udzielanych przez Burmistrza w roku budżetowym. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm.) „Jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy. Łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej”. Z ust. 2 zawartego w przywołanym przepisie art. 94 ustawy o finansach publicznych wynika, że "Poręczenia i gwarancje, o których mowa w ust. 1, są terminowe i udzielane do określonej kwoty". Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy o samorządzie gminnym wynika kompetencja rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących m.in. ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez burmistrza w roku budżetowym. Wskazana delegacja ustawowa nie przewiduje wskazywania podmiotów, którym burmistrz może udzielić poręczenia, a jedynie wysokość tych poręczeń.

Decyzja w zakresie podmiotów, którym burmistrz może udzielić poręczenia należy do organu wykonawczego gminy. Jednakże nie jest to decyzja o charakterze dowolnym, ponieważ zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483, z późn. zm.), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Udzielając poręczenia podmiotom spoza sektora finansów publicznych należy kierować się przede wszystkim zapisem art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Ich istotą jest zaspokajanie potrzeb zbiorowych mieszkańców gminy. Ocena zasadności i zgodności z prawem (oraz przede  wszystkim z zapisem art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) udzielanego poręczenia mieści się w gestii organu wykonawczego gminy. Kolegium wskazuje, że brak jest podstaw prawnych do podjęcia przez Radę Miejską odrębnej uchwały w sprawie udzielenia poręczenia konkretnemu podmiotowi. Stosownie do przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym do zadań burmistrza w szczególności należy wykonywanie budżetu gminy. Z przepisów art. 262 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych wynika, że „czynności prawnych polegających na (...) udzielaniu (...) poręczeń (...) w gminie dokonuje burmistrz (...).

SPRAWDŹ TO
Radni jednogłośnie za udzieleniem poręczenia
Wyświetleń: 24,458

Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika j.s.t.”. Zatem ze wskazanych unormowań wynika, iż po określeniu przez organ stanowiący w uchwale budżetowej łącznej kwoty poręczeń (gwarancji), burmistrz gminy udziela konkretnym podmiotom poręczeń (gwarancji) w łącznej kwocie nie przekraczającej kwoty określonej przez organ stanowiący w uchwale budżetowej. Ponadto Kolegium wskazuje, że z przepisu art. 212 ust. 1 pkt 7 ustawy o finansach publicznych wynika, iż uchwała budżetowa określa kwotę wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z zawartą umową, wymagalnych zobowiązań z tytułu udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego poręczeń i gwarancji. Natomiast stosownie do art. 236 ust. 3 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, w planie wydatków bieżących wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków bieżących, w szczególności na: wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, przypadające do spłaty w danym roku budżetowym. Zatem wydatki z tytułu poręczeń udzielonych przez burmistrza (w ramach maksymalnej kwoty ustalonej przez Radę) powinny być uwzględnione w wydatkach budżetowych w kwocie odpowiadającej potencjalnym skutkom prawno – finansowym, jakie mogą zaistnieć dla poręczyciela w przypadku niewypłacalności dłużnika głównego (zakres zobowiązania poręczyciela każdorazowo określa cywilnoprawna umowa poręczenia).

Mając powyższe na uwadze Kolegium Izby postanowiło jak w sentencji.

Przewodnicząca Kolegium
Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Poznaniu

/-/ Grażyna Wróblewska

Pouczenie: Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.